ABSTRACT: L’articolo analizza in modo sistematico la storia dei sistemi elettorali adottati in Italia dalla sua nascita nel 1861 fino alla presa del potere da parte del fascismo nel 1924, illustrandone il funzionamento tecnico, le formule di traduzione dei voti in seggi e gli effetti sul sistema politico e partitico. Attraverso la spiegazione di come si è giunti a ciascuna riforma elettorale, il contributo evidenzia come la scelta del sistema elettorale abbia inciso profondamente sulla rappresentanza democratica e sulla governabilità in Italia.
SOMMARIO: 1. INTRODUZIONE – 2. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1860 – 3. LA LEGGE ZANDARELLI – 4. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1892 – 5. LA LEGGE GIOLITTI – 6. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1919 – 7. LA LEGGE ACERBO
1. INTRODUZIONE
L’Europa sta attraversando negli ultimi anni una crisi politica, con Francia, Germania e Regno Unito che hanno non poche difficoltà a formare dei governi stabili. L’Italia, al contrario, in questo momento storico, sta mostrando una maggiore stabilità rispetto al passato (il Governo Meloni è in carica da più di tre anni), ma l’attuale legge elettorale non garantisce che dopo le elezioni legislative nel 2027 ci sarà una nuova chiara maggioranza; per questo motivo di recente è tornato al centro del dibattito dell’opinione pubblica il tema della riforma della legge elettorale. Nel corso della sua storia l’Italia ha adottato una serie di sistemi elettorali differenti (maggioritari, proporzionali e misti) e per comprendere come si è giunti alla nuova proposta di riforma avanzata dalla maggioranza di centrodestra (un sistema proporzionale con un premio di maggioranza) è importante iniziare dal principio.
2. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1860
La prima legge elettorale italiana venne promulgata il 17 dicembre 1860 dal re Vittorio Emanuele II di Savoia, quando non era stata ancora proclamata l’Unità d’Italia (17 marzo 1861). Prevedeva un sistema maggioritario uninominale a doppio turno (443 collegi): risultavano eletti al primo turno i candidati che ottenevano il 50%+1 dei voti e voti pari ad almeno un terzo degli aventi diritto al voto, altrimenti accedevano al secondo turno (il ballottaggio) i due candidati che avevano ottenuto più voti al primo turno. Per ogni collegio quindi un solo candidato. La base elettorale (unicamente maschile) era censitaria: potevano votare solo quei cittadini che pagavano almeno 40 lire di tasse all’anno, oppure 20 lire se potevano dimostrare alle urne di saper leggere e scrivere. Per tutti era richiesta la maggiore età per poter votare, fissata a 25 anni. Gli aventi diritto al voto erano quindi 418.696 persone su circa 22 milioni di abitanti (il 2% della popolazione). Le prime elezioni legislative in Italia si sono svolsero il 27 gennaio (I turno) e il 3 febbraio del 1861 (II turno), e sono state vinte dalla Destra Storica, che ha ottenuto 342 seggi, permettendo a Camillo Benso Conte di Cavour di restare in carica come Presidente del Consiglio. Questa legge elettorale venne utilizzata per successive 7 elezioni: nel 1865 (vittoria della Destra Storica); nel 1867 (vittoria della Sinistra Storica e aumento dei deputati da 443 a 493 per via dell’annessione del Veneto); nel 1870 (vittoria della Sinistra Storica e aumento dei deputati da 493 a 508 per la presa di Roma); nel 1874 (vittoria della Destra Storica); nel 1876 (vittoria della Sinistra Storica); infine nel 1880 (vittoria della Sinistra Storica).
3. LA LEGGE ZANARDELLI
La legge elettorale italiana del 1882 prendeva il nome dal Ministro di Grazia e di Giustizia Giuseppe Zanardelli del quarto Governo Depretis. Con questa legge elettorale si passò da un sistema maggioritario uninominale a un sistema maggioritario plurinominale, sempre a doppio turno: i collegi uninominali infatti venivano sostituiti da collegi plurinominali, composti da 2 a 5 deputati. L’elettore aveva diritto a tanti voti quanti erano i seggi presenti nel proprio collegio, con l’eccezione di quelli composti da 5 seggi, nei quali l’elettore disponeva solo di quattro voti. I candidati risultavano eletti al primo turno se ottenevano il 50%+1 dei voti e con un numero di voti almeno pari a 1/8 degli aventi diritto; in caso contrario, si sarebbe tenuto un ballottaggio tra un numero di candidati pari al doppio dei seggi da attribuire. Il suffragio restava riservato ai maschi che avevano compiuto 21 anni (non più 25 anni) e ancora in parte censitario: avrebbero infatti potuto votare solo i cittadini che avrebbero dimostrato di saper leggere e scrivere e/o avessero esibito la la licenza del biennio elementare (dal 1877 reso statale e gratuito) o chi avesse pagato almeno 19,80 lire di imposte annue. Il diritto di voto venne così esteso a quasi circa il 6.9% della popolazione. Le prime elezioni legislative con questa nuova legge elettorale si svolsero il 29 ottobre (primo turno) e il 5 novembre del 1882 (il secondo turno), vinte dalla Sinistra Storica, che ha ottenuto 331 seggi su 508. Questa legge elettorale venne utilizzata per altre 2 elezioni (nel 1886 e nel 1890), entrambe vinte dalla Sinistra Storica, ed ebbe come risultato quello di accrescere l’instabilità delle maggioranze: dal 1882 al 1886 si susseguirono quattro governi guidati da Depretis così come dal 1886 al 1891 altri quattro governi guidati prima da Depretis e poi da Francesco Crispi, concludendo con il primo governo di Antonio di Rudinì dal 1891 al 1892.
4. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1892
Nel 1892 venne riforma la legge Zanardelli, sostituendo i collegi plurinominali con i precedenti collegi uninominali. Si tornò quindi al sistema maggioritario a doppio turno classico (mantenendo il suffragio allargato della legge del 1882), con delle piccole modifiche: sarebbero stati eletti al primo turno i candidati che avessero ottenuto il 50% dei voti validi e almeno 1/6 dei voti degli aventi diritto nel proprio collegio. La nuova legge venne accompagnata da una ridefinizione della mappa dei collegi elettorali, messa in atto con un Regio Decreto l’anno prima, nel 1891. Questa nuova legge elettorale venne utilizzata per le successive 6 elezioni: nel 1892 (vittoria della Sinistra Storica); nel 1895 (vittoria della Sinistra Storica e ingresso per la prima volta in Parlamento di deputati del Partito Socialista Italiano); nel 1897 (vittoria della Sinistra Storica); nel 1900 (vittoria della Sinistra Storica); nel 1904 (vittoria della Sinistra Storica di Giovanni Giolitti ed elezione di tre deputati cattolici, a seguito di alcune eccezioni al non expedit concesse da Papa Pio X); infine nel 1909 (vittoria della Sinistra Storica di Giovanni Giolitti).
5. LA LEGGE GIOLITTI
La discussione per una riforma delle legge elettorale allora in vigore ebbe inizio il 28 aprile 1910 quando il Presidente del Consiglio Luigi Luzzatti si presentò alla Camera dei Deputati per avere la fiducia del proprio governo, composto da esponenti sia della destra sia della sinistra storica e dai radicali. Luzzatti propose di allargare il suffragio, di introdurre il sistema elettorale proporzionale e anche di rendere elettiva una parte dei membri del Senato, ancora totalmente di nomina regia. In quegli anni si discuteva infatti sulla necessità di introdurre il suffragio universale maschile: favorevoli erano i socialisti, mentre contrari erano i radicali e i liberali, che temevano l’ingresso in politica delle masse operaie delle città (potenziali nuovi elettori socialisti) e di quelle clericali delle campagne (potenziali nuovi elettori popolari). Giovanni Giolitti, figura di spicco della sinistra storica liberale, si dichiarò favorevole al suffragio universale, mentre i radicali affermarono al loro contrarietà dimettendosi dai loro incarichi nel Governo, portando lo stesso Luzzati a dimettersi il 30 marzo 1911. Proprio Giolitti venne nominato nuovo Presidente del Consiglio e si prodigò per portare avanti la riforma elettorale. La nuova legge venne promulgata il 30 dicembre 1912 e prevedeva: il mantenimento del sistema maggioritario a doppio turno; l’introduzione del suffragio universale maschile a partire dai 30 anni; la possibilità di esercitare il diritto di voto già a partire dai 21 anni a condizione che si avesse sostenuto il servizio militare o si avesse conseguito la licenza elementare; infine venne introdotta per la prima volta un’indennità per i deputati allo scopo di permettere anche agli esponenti delle classi meno agiate di poter svolgere il ruolo di parlamentare in maniera autonoma. Venne discussa la possibilità di estendere il diritto di voto anche alle donne, ma non ottenne abbastanza sostegno per essere approvata. Le prime elezioni legislative con questa nuova legge si sono svolsero il 26 ottobre (primo turno) e il 2 novembre del 1913 (secondo turno), vinte dai Liberali (Destra+Sinistra Storica) di Giovanni Giolitti, che ottennero 270 seggi su 508. Non venne utilizzata per altre elezioni, perché poco dopo fu nuovamente riformata.
6. LA LEGGE ELETTORALE DEL 1919
La legge del 1912 venne modificata dal primo Governo guidato da Francesco Saverio Nitti, a seguito delle pressioni del Partito Socialista Italiano e del Partito Popolare Italiano, le prime due forze politiche di massa, che intendevano passare ad un sistema elettorale proporzionale. I due partiti erano infatti consapevoli di essere in svantaggio nei collegi uninominali rispetto ai candidati liberali, molti dei quali erano conosciuti da decenni dai propri elettori. La nuova legge introdusse quindi un sistema proporzionale, accorpando i 508 collegi uninominali in 54 nuove circoscrizioni, costituite da una o più province contigue, composte da 5 a 20 deputati ciascuna. Gli elettori potevano esprimere la propria preferenza per un numero di candidati da uno a quattro a seconda della grandezza della circoscrizione. Per calcolare i seggi da assegnare a ciascun partito venne scelto il metodo D’Hondt: il numero totale di voti ottenuti da ciascun collegio sono assegnati ai partiti che ottengono i quozienti più elevati. Venivano poi eletti i candidati in ordine di maggior numero di preferenze ottenute. Venne anche abbassata l’età del suffragio universale maschile, da 30 a 21 anni e introdotti i simboli di partito sulla scheda elettorale, per aiutare gli analfabeti a poter esercitare il proprio diritto di voto con una “X” da apporre sul simbolo del partito scelto.
Il 16 novembre 1919 si tennero le nuove elezioni che non videro nessun vincitore: il Partito Socialista ottenne il 32,28% dei voti (156 seggi su 508) mentre il Partito Popolare Italiano ottenne il 20,53% dei voti (100 seggi su 508). Il risultato dell’adozione del sistema elettorale proporzionale fu il susseguirsi di governi instabili e deboli, perché nessuna forza politica aveva la maggioranza assoluta in Parlamento. Nel 1920 Giovanni Giolitti tornò nuovamente alla guida del governo e l’anno dopo decise di convocare nuove elezioni legislative anticipate. Il numero di deputati venne elevato da 508 a 535 per via della Venezia Tridentina (l’odierno Trentino Alto-Adige) e della Venezia Giulia (Gorizia, Trieste, Fiume e Pola) che entrarono a far parte del Regno d’Italia. Il Partito Socialista risultò nuovamente la prima forza politica con 123 deputati (24,7% dei voti), seguito dal Partito Popolare con 108 deputati (20,4%) e dai Blocchi Nazionali con 105 deputati (19,7% dei voti). Quest’ultima lista era guidata da Giovanni Giolitti e comprendeva, oltre ai propri sostenitori, anche i nazionalisti di Enrico Corradini e i Fasci Italiani di combattimento di Benito Mussolini. Fu proprio quest’ultimo che, con un colpo di stato (la marcia su Roma) riuscì ad essere nominato Presidente del Consiglio dopo una serie di governi deboli (Bonomi 1921-1922, Facta I 1922 e Facta II 1922), dando inizio alla dittatura fascista, che sarebbe durata fino al 1943.
7. LA LEGGE ACERBO
Benché fosse giunto alla guida del governo, Mussolini era consapevole che la sua posizione era precaria: soltanto 32 deputati sui 535 totali erano fascisti, tutti membri del gruppo parlamentare dei Blocchi Nazionali. Decise quindi di ricorrere ad una riforma della legge elettorale per rafforzare la propria posizione: Il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Giacomo Acerbo (deputato fascista) presentò un disegno di legge ad una commissione ad hoc, detta dei diciotto, perché formata da diciotto esponenti delle diverse forze politiche parlamentari, nominati dal Presidente della Camera Enrico De Nicola (futuro primo Presidente della Repubblica), tra cui: Giovanni Giolitti (nelle funzioni di Presidente); gli ex capi di governo Vittorio Emanuele Orlando, Antonio Salandra e Ivanoe Bonomi; Alcide De Gasperi per i popolari e Filippo Turati per i socialisti unitari. La Legge Acerbo dopo una serie di discussioni prima in Commissione e poi in Aula venne alla fine promulgata il 18 novembre 1923. Venne a mantenuto il sistema proporzionale, introducendo un premio di maggioranza e raggruppando le precedenti 54 circoscrizioni in un unico collegio nazionale, suddiviso a sua volta in 16 circoscrizioni elettorali. Ogni lista in ogni circoscrizione, poteva presentare un numero di candidati da 3 a un massimo di due terzi di quelli eleggibili (356) e ogni elettore poteva esprimere 3 preferenze nella circoscrizione dove i seggi assegnati fossero stati più di 20 mentre poteva esprimere 2 preferenze in quelli più piccoli. Il partito che avesse ottenuto il 25% dei voti avrebbe ottenuto 2/3 dei seggi della Camera dei Deputati, eleggendo in blocco tutti i suoi candidati. I restanti seggi sarebbero stati spartiti tra le altre forze politiche seguendo il criterio stabilito dalla legge elettorale del 1919. Nel caso in cui nessuna forza politica avesse raggiunto il quorum del 25% dei voti, allora il premio non sarebbe stato assegnato a nessun partito e i seggi sarebbero stati distribuiti secondo i criteri della legge del 1919. Venne infine abbassata l’età per essere eletti alla Camera, da 30 a 25 anni. Questa nuova legge elettorale venne impiegata per le nuove elezioni, che si svolsero il 6 aprile 1924. Esse furono caratterizzate da un clima di intimidazione da ripetute violenze perpetrate dai sostenitori del Partito Nazionale Fascista (nato nel 1921 a seguito della fusione tra i fasci italiani di combattimento con i nazionalisti). La Lista Nazionale, di cui faceva parte il PNF, risultò la prima forza politica, ottenendo il 64,9% dei voti e quindi anche il premio di maggioranza, garantendo a Mussolini una maggioranza di 374 deputati su 535. Queste furono le ultime elezioni multi-partitiche italiane del Regno d’Italia fino al 1946, quando se tennero di nuove per l’Assemblea Costituente.
BIBLIOGRAFIA
- Legge 17 dicembre 1860, n. 4513
- Legge 28 giugno 1892, n. 315
- Legge 18 novembre 1923, n. 2444. Modificazioni alla legge elettorale politica, testo unico 2 settembre 1919, n. 1495
- Gallagher Michael e Regalia Marta, “Elezioni e Referendum”, in Scienza Politica di Daniele Caramani, edizione italiana a cura di Luciano M. Fasano, Nicola Pasini e Marta Regalia, EGEA, Milano 2022 (III edizione), pagine 289-320
- “Capitolo 9 Italia 1870-1908” in L’età contemporanea di Salvatore Lupo e Angelo Ventrone, LE MONNIER Università 2018, pagine 152-165
- “Capitolo 15 L’Italia verso il fascismo” in L’età contemporanea di Salvatore Lupo e Angelo Ventrone, LE MONNIER Università 2018, pagine 260-274
